4) Iako su SAD bile spremne da same intervenišu u brojnim konfliktima, javlja se sve prisutnija tendencija u srži evroatlanskih odnosa da se svrha NATO-a redefiniše i proširi kako bi on sprovodio intervencije.
Glavne snage koje su 1949. godine stvorile NATO kao odgovor na Hladni rat bile su SAD i Britanija. Njegova formalna funkcija bila je da odgovori na pretnju koju je predstavljala Rusija, što se vidi u Članu 5 originalnog Severnoatlantskog ugovora:
„Potpisnice smatraju da se oružani napad na jednu ili više njih, u Europi ili Sjevernoj Americi, treba smatrati napadom na sve njih i zato se slažu da će u slučaju takvog oružanog napada, svaka od njih, pozivajući se na pravo individualne ili zajedničke samoobrane iz članka 51 Povelje Ujedinjenih Naroda, pomoći potpisnici ili potpisnicama koje su napadnute, poduzimajući […] korake koji se smatraju potrebnima, uključujući uporabu oružane sile.“
Član 6 potom definiše geografsku oblast na koju se ovo odnosi:
„U svrhu članka 5, oružani napad na jednu ili više potpisnica smatra se da uključuje oružani napad:
na teritorij bilo koje potpisnice u Europi ili Sjevernoj Americi, […] na teritorij Turske ili na otoke pod jurisdikcijom bilo koje od potpisnica u Sjevernoatlantskom području sjeverno od Rakove obratnice.“
Lord Ismej, prvi generalni sekretar pakta, definisao je NATO-ovu pravu ulogu nešto sirovije kao – zadržavanje SAD u Evropi, držanje Rusije van nje i sprečavanje [vojnog] oporavka Nemačke.
Čak i 1991. godine, tokom pokušaja da se konsoliduje nešto što se naziva Strateški koncept alijanse, držalo se ove uske definicije NATO-ove uloge: „Svrha Alijanse je čisto odbrambena: nijedno od njenih oružja nikada neće biti iskorišćeno, osim u samoodbrani.“[1]
Kako se Hladni rat završio, tako se postavilo pitanje zbog čega bi NATO trebalo da nastavi da postoji. Ovo pitanje ležalo je u srži razvoja novog strateškog koncepta za NATO: „Istorija je pokazala da tradicionalni vojni savezi prestaju da postoje nakon što izvojuju pobedu. Međutim, NATO se nije ugasio. […] Tokom 1990-ih, NATO je evoluirao u savez čije su glavne misije kontrola kriznih situacija i prevencija konflikta.“[2]
Kako bismo razumeli kako je do ovoga došlo, važno je da shvatimo da su, u svetu koji se zasniva na takmičenju država, velike sile uvek imale potrebu da ulaze u saveze kako bi branile svoje zajedničke interese, stvarale jedinstvene frontove protiv drugih velikih sila i suzbijale manje pretnje svojim celokupnim interesima. U formalnom smislu, UN je organizacija koja treba da omogući svim državama na svetu da ovo ostvare. UN su u više aspekata slabije od svoje često osporavane preteče, Lige naroda. Ne samo da UN ne poseduju svoje oružane snage, već su dizajnirane tako da izražavaju interese najmoćnijih država. One mogu da deluju samo ako se stalne članice Saveta bezbednosti (SAD, Velika Britanija, Francuska, Rusija i Kina) usaglase, a budući da svaka od članica ima moć veta, UN nikada neće moći da intervenišu kada se njihovi glavni interesi sukobe. Logičan način da se ovaj problem prevaziđe bio bi da se smanji moć Saveta bezbednosti, a pojača istinska snaga skupštine svih država, što se u prošlosti nekad i dešavalo oko pitanja od manjeg značaja. Međutim, to bi značilo da bi manje države imale kontrolu nad većim koje bi možda želele da deluju protiv neke od tih manjih država. Samim tim, velike sile nemaju nikakav interes da dopuste da se ovakva reorganizacija sprovede u značajnoj meri. Takođe, kad god bi SAD propatile zbog odluka saveza manjih država oko manje značajnih stvari, one bi kažnjavale UN odbijanjem da plaćaju svoje doprinose.[3] Zbog toga su UN potpuno nesposobne da se nose sa sukobom velikih sila – one mogu da deluju samo u slučajevima u kojima se njihovi interesi poklapaju, što je uglavnom slučaj kada one planiraju akcije protiv manjih aktera u svetskoj ekonomiji.
Stoga, kada se Hladni rat završio, svi ovi faktori podstakli su sve članice NATO-a da potraže razlog za opstanak i redefinisanje ovog saveza koji im omogućava da brane i sprovode svoje vojne (i ostale) interese. Ovo je izrodilo novu strategiju koja je imala četiri aspekta:
I – proširenje broja evropskih članica saveza sa početnih 16 na 19;[4]
II – intervencije van definisanog područja delovanja uz nerešeno pitanje toga koliko daleko van tog područja NATO može da operiše (Severna Afrika, Bliski istok, Kavkaz ili čak i dalje od toga – NATO-ove trupe su već učestvovale u vojnim vežbama u Kazahstanu);
III – nove forme intervencije: snage za hitno reagovanje, razvoj mirotvornih i policijskih uloga, „humanitarne“ intervencije;
IV – pokušaj promene unutrašnjih odnosa u NATO-u kroz stvaranje Evropskog bezbednosnog i odbrambenog identiteta.
Unutrašnja rasprava oko Evropskog bezbednosnog i odbrambenog identiteta imala je više elemenata. Prvi od njih jeste pokušaj promene ravnoteže zalaganja u NATO-u. U paktu je uglavnom prihvaćeno da će SAD nastaviti da igraju najveću ulogu, ali takođe postoji pritisak iz SAD prema Evropi da preuzme veći deo odgovornosti. Evropske NATO snage broje dva miliona vojnika, a američke 1,2 miliona; međutim, SAD su odgovorne za dve trećine NATO-ovog odbrambenog budžeta i one ne samo da su predvodile, već su iznosile NATO-ove intervencije u prošlosti. U ratu sa Srbijom, između 70 i 80 procenata iskorišćenih resursa i misija bili su američki.
Evropske vođe pozdravile su ovo podsticanje „evropskijeg odbrambenog identiteta“ u NATO-u, ali postoje razlike u tome kako oni tumače ovaj pojam. Za britansku vladu i Tonija Blera, jasno je da on vodi ka nezavisnoj „evropskoj“ ulozi. Njihova vizija uključuje samofinansiranu evropsku odbrambenu ulogu koja bi bila otvoreno podređena SAD. Blerovi „proevropski“ kritičari ovaj scenario nazivaju „Indijskom vojskom Britanske Indije“ po analogiji sa načinom na koji je Britanija upravljala Indijom – koristeći indijske trupe finansirane iz poreza koje je plaćalo indijsko stanovništvo. Alternativa koju jasnije zagovaraju francusko i nemačko vođstvo poigrava se sa idejom „odbrambenog identiteta“ po kom bi „Evropa“ bila ravnopravniji partner SAD.
Pored ovoga, ideja „Evropskog odbrambenog identiteta“ igra i širu ideološku ulogu. Na osnovu nje trebalo bi da se stvori „Evropska bezbednosna arhitektura“ koja će pored starog NATO-ovog jezgra uključivati i njegove nove članice, kao i države koje su trenutno u „Partnerstvu za mir“, među kojima je najvažnija Rusija. Ovo bi trebalo da dovede do nečega što generalni sekretar NATO-a, Havijer Solana[5], naziva „regionom stabilnosti od Vankuvera do Vladivostoka“.[6] Uz to, priča o „odbrambenim identitetima“ i „bezbednosnim arhitekturama“ pomaže da se prošire uslovi pod kojima NATO može da interveniše i na širem evopskom polju i mimo njega. Iako je ta zamisao zapanjujuća i košmarna, ukoliko držimo Solanu za reč, ne bi bilo sumanuto zaključiti da bi se južno krilo NATO-a protezalo od Meksika do Pekinga kako bi se ova zona branila od spoljne destabilizacije.
U trenutku kada je kriza u Jugoslaviji izbila, o ovim širim pitanjima još uvek se vodila debata. Čak i kada je NATO počeo da se mobiliše, u njegovom propagandnom časopisu izašao je članak Helmuta Šmita u kom je on prihvatio širu ulogu, ali je i eksplicitno rekao: „Sa stanovišta demokratije, pod hitno nam je potrebna duboka debata – po kvalitetu slična debati oko evra koja se vodi širom Evrope proteklih godina – pre nego što temeljno proširimo ili preoblikujemo ciljeve Alijanse.“[7] Stoga je izgledno da je jedna od dimenzija krize u Jugoslaviji bila ta što je NATO dobio priliku da na terenu isproba i iscrta svoj novi strateški koncept. Ona je takođe omogućila zaobilaženje unutrašnje debate i dovela do kraja onoga šta su neki ljudi odbacivali kao „partnerstvo za lažna obećanja“.
[1] Citirano u: R. de Wijk, Towards a New Political Strategy for NATO, NATO Review (leto 1998), str. 15.
[2] Isto, str. 15.
[3] A veto se koristi onda kada manje snage stupaju u savezništva sa članicama Saveta bezbednosti. Savet bezbednosti ima petnaest članica, od kojih se deset rotira. Prava moć nalazi se u rukama pet stalnih članica, od kojih svaka ima moć veta. Stoga, ne postoji nikakva odgovornost prema Generalnoj skupštini. Često se zaboravlja da su veto u Savetu bezbednosti najčešće koristili SAD i UK. Od 1976. godine do početka krize na Kosovu u martu 1999. godine, SAD su veto iskoristile šezdeset puta, Velika Britanija devetnaest puta, Francuska jedanaest, Rusija osam, a Kina dvaput.
[4] Ovaj broj je porastao na čak 26 evropskih zemalja do 2009. godine, sa trendom daljeg rasta. (Prim. prev.)
[5] Solana je na ovoj poziciji bio od 1995. do 1999. godine. (Prim. prev.)
[6] Solana je posmatrao samit povodom pedesetogodišnjice NATO-a kao priliku da se „odrade završni radovi u stvaranju novog NATO-a: alijanse koja će kroz XXI vek biti predana i usmerena ka stabilizaciji i obezbeđivanju čitavog evroatlantskog prostora kroz nove mehanizme, nova partnerstva i nove misije.“ J. Solana, The Washington Summit: NATO Steps Boldly into the 21st Century, NATO Review (proleće 1999), str. 6.
[7] H. Schmidt, The Transatlantic Alliance in the 21st Century, NATO Review (50th Anniversary Commemorative Edition, 1999), str. 23.